一、我國電力體制改革的經(jīng)驗教訓

　　深刻認識和研究我國電改政策，不能拋開曾經(jīng)的國發(fā)72號和2號文件。上世紀80年代，面對改革開放蓬勃發(fā)展、電力嚴重短缺的局面，國家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路，1985年國務院批轉國家經(jīng)委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》(國發(fā)〔1985〕72號)，電力工業(yè)開始探索從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策，缺電局面到90年代中期基本扭轉。1996年國家啟動電力行業(yè)政企分開工作，當年底成立了國家電力公司，1998年3月撤銷電力工業(yè)部。針對電力運行中暴露出農村電價高、收費亂的突出問題，1998年起國家迅速推動了以城鄉(xiāng)同價為目的、農電改革為保證、農網(wǎng)改造為基礎的“兩改一同價”工作，1999年國務院批轉國家經(jīng)貿委《關于加快農村電力體制改革加強農村電力管理意見的通知》(國發(fā)〔1999〕2號)。農民是執(zhí)政的群眾基礎，2號文件是著眼國家發(fā)展大局、立足“三農”“得民心”的戰(zhàn)略性決策，其“跳出電力說電力”的思維，對“十四五”鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)成果有十分重要的借鑒意義。

　　以“二灘棄水事件”為導火索，針對發(fā)電競爭不公平、電網(wǎng)運行效率低下等突出問題，2002年國務院下發(fā)《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號)，實施“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，力圖構建“政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。此輪改革改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，但由于改革動員不足、利益格局難破，到2006年改革就相對停滯下來。此后電力發(fā)展矛盾日益積累，社會各界普遍呼吁改變“半計劃半市場”的運行管理狀況，出臺發(fā)用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會和2014年中央財經(jīng)領導小組第六次會議后，電力改革方案擬定進入快車道，2015年中發(fā)9號文件得以印發(fā)。

　　9號文件的許多內容是在廣大人民群眾的強烈要求，而電力行業(yè)內部就改革諸多焦點問題爭論不休、難有共識的情況下，“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的產物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開，明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構，重啟了改革征程，喚起了改革力量，順應了“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展要求，奠定了持續(xù)深化改革的基礎。文件明確的28項任務到現(xiàn)在大多有了明顯進展或大體安排，但基于當時的艱難環(huán)境，文件聚焦在機制建設、聚焦在“近期”重點任務，對體制方面的工作未做過多安排;對“加快構建有效競爭的市場結構和市場體系”，也沒有明確非常具體的目標場景和完整的實現(xiàn)方案。

　　新電改五年來，社會各界廣泛參與，幾千家的售電公司成立運營，數(shù)以萬計的電力用戶直接參與電力交易，電力行業(yè)“神秘面紗”被揭開一角，電力事業(yè)更多地融入到了地方經(jīng)濟社會發(fā)展當中。電力改革取得了歷史性進步。

　　但是在改革進程中，由于對9號文件精神實質理解不透，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系認識不一，部委之間、央地之間協(xié)調不足，實操中對近期改革的重點，面對世情國情深刻變化的政策導向，出現(xiàn)了一些偏差。重交易規(guī)則編制、輕合格市場主體的培育，重國際經(jīng)驗的引進、輕中國問題的剖析，重現(xiàn)貨市場等顯示性工作、輕扎實的基礎規(guī)章制度建設，重交易中心建立的形象進度、輕交易組織信息披露等實質問題的解決，增量配電業(yè)務試點重數(shù)量、輕質量，重電力行業(yè)自身發(fā)展、輕能源轉型外部壓力的應對，改革重目標、輕過程，改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當然，這些問題是事物發(fā)展中的存在，說問題不是遮蓋、否定各方面的成績與努力。

　　40多年的電力改革，有兩條基本經(jīng)驗，一是改革的目標取向上，堅持服從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的總目標總要求，堅持問題導向，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題;二是改革的方式方法上，以體制變革帶動機制優(yōu)化，抓大放小、抽絲剝繭，逐步從發(fā)電環(huán)節(jié)向核心的電網(wǎng)環(huán)節(jié)和調度交易職能等縱深領域延伸、突破。

　　總體講，可以肯定，5號文件和9號文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經(jīng)驗沒有運用好，目標導向和問題導向不突出，體制改革沒有突破。

　　二、電力市場化改革的自我邏輯

　　電力既有商品屬性，也有公共品屬性。電力改革的目的在于調整生產關系，完善上層建筑，使電力普遍服務、保底服務得到有效供給，讓盡可能多的發(fā)電企業(yè)、電力用戶等走向市場，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

　　市場的靈魂在于各類市場主體的選擇權。生產生活用電存在不同程度的不確定性，電力需求每年、每月、每日都不同，日內還有高峰低谷;由于電力的即時性和不可大規(guī)模儲存的特征，為滿足需求，必須提前對發(fā)電企業(yè)的生產作出安排;電力市場是將這種發(fā)電權利從政府部門的指令性計劃變?yōu)榘瓷虡I(yè)性規(guī)則由發(fā)電企業(yè)競爭獲得。原來用戶用電需要向電網(wǎng)公司購買，電價由政府行政決定、長期不變;電力市場就是要遵循商品經(jīng)濟一般規(guī)律，讓價格反映電能的供需關系;9號文件賦予了規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易競爭確定價格的權利。電網(wǎng)公司的角色由統(tǒng)購統(tǒng)銷變?yōu)閷Ｋ倦娏斔停杖∵^網(wǎng)費。委身于電網(wǎng)公司之上的調度交易公權力，交易組織方面成立了相對獨立的電力交易中心，電力調度中心暫時留在了企業(yè)內部，但其相對獨立性一直以來有《電網(wǎng)調度管理條例》背書。

　　服務于市場主體選擇權，則需要與之相配的市場交易競爭機制。當前全國各省份都開展了年度或月度的電能量中長期交易;現(xiàn)貨市場試點省份還開展了日或小時級的即時電能交易，價格實時反映供需，交易更精細、更復雜。電能交易的價格既可以依據(jù)市場主體的報價來結算，也可以按照系統(tǒng)的邊際價格出清、結算，這取決于規(guī)則設計理念。當然，電力系統(tǒng)有網(wǎng)絡屬性，受電力線路傳輸容量的限制，嚴格講一個市場內不同地區(qū)的供需關系可能也不一樣，節(jié)點邊際電價理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場外，電力系統(tǒng)的安全運行還需要調用設備和資源保障系統(tǒng)的頻率和電壓合格、運行備用充足，這種專業(yè)上的輔助服務一部分要求市場主體無償提供，另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場競爭中，發(fā)電企業(yè)往往采用短期邊際成本進行報價，不一定能夠覆蓋其固定投資，為了保證發(fā)電裝機的充裕性和發(fā)電企業(yè)投資的積極性，有時還需要建立容量市場。為了增加市場流動性，成熟的市場中還允許進行期貨、期權等金融交易。

　　這種市場競爭機制是理論上的，必須和各國經(jīng)濟社會及電力發(fā)展的實際相結合，否則就是“海市蜃樓”。結合我國國情，應當構建以市場競爭機制、兜底服務機制、綠色發(fā)展機制和區(qū)域協(xié)調機制四部分為支撐，以電力產業(yè)體系為基礎和政府管理體制為保障的中國現(xiàn)代電力市場體系。市場競爭機制是現(xiàn)代電力市場體系配置資源的主要機制，但不是全部。

　　在電力市場建設中，從省域范圍內僅僅開展燃煤機組與電力用戶的中長期電能量交易、按改革前的購銷差價給電網(wǎng)公司繳納過網(wǎng)費這一現(xiàn)實起點，如何發(fā)育到包含風、光、水、火、氣、核各類發(fā)電主體和儲能電站、售電公司都參與，交易時間顆粒度精細到日或小時級，交易價格反映用戶位置的差異，過網(wǎng)費使用政府按電壓等級核定的輸配電價，交易范圍大到跨省乃至全國、小到局域網(wǎng)和分布式電源當?shù)兀婕拜o助服務市場、容量市場、金融市場，無所不包、完備的市場競爭機制呢?這方面美國、英國、歐洲、澳大利亞等有相對成熟的經(jīng)驗，邏輯也較為自洽。

　　如果構建的不僅僅是理論上的市場競爭機制，而是前述“六位一體”的中國現(xiàn)代電力市場體系，必須承認，到目前為止問題還沒吃透，建設方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個意義上講，我國電力市場化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。